长期以来，我国个人所得税主要采取源泉扣缴制度，纳税人主动申报纳税意识不强，它是导致个人所得税政策效果不佳的一个重要原因。我们建议，改革个人所得税征管模式的方向，应以源泉扣缴为基础，强化自行申报，以年度结算申报为保证，实现分类与综合所得个人所得税的征收。

　　建立健全代扣代缴明细申报制度

　　目前我国个人所得税代扣代缴申报是个人所得税的主要征收方式，且已经基本实现了对纳税人工薪收入的全面管理，但要适应混合税制下个人所得税征管要求仍应对以下问题加以完善：

　　第一，从法律层面进一步明确扣缴义务人。扣缴义务人是指向个人支付应税所得的单位和个人，以及能够掌握自然人之间交易资金的机构（如拍卖行、证券营业部等），扣缴义务人的责任应从法律层面上加以明确，体现源泉扣缴的法定要求，有效提高源泉扣缴的数量和质量，从而也减少个人所得税征管难度。

　　第二，建立健全精确代扣代缴制度。从国外做法看，源泉扣缴制度可分为累计制和非累计制两种。美国、加拿大等国家采用非累计制扣缴制度，英国、德国等国家采用累计制源泉扣缴制度。考虑到我国人员众多、绝大多数纳税人收入来源稳定单一且税收征管力量有限的实际，可借鉴国外经验，就纳税人的不同情况区别对待。对工薪所得来源单一且稳定的纳税人，实行累计制扣缴，即由扣缴人对纳税人的相关收入和费用扣除实行按月滚动性统计，并进行税款的累进源泉预扣，由于能够准确扣缴此类工薪所得应纳的税款总额，因此不要求纳税人年末进行年度所得综合申报。对于取得分类所得项目的纳税人，由于已按次实行源泉代扣代缴，也不要求纳税人年末进行年度汇算清缴。但对于上述两种情况下申请退还扣缴税款者，仍应办理结算申报。这既有利于合理纳税人负担，又有利于准确扣缴，并且把年底进行汇算清缴的工作量分解在平时的扣缴工作中，大大减少办理结算申报纳税人数量，而将税务机关的工作重心集中在高收入阶层和收入渠道较多的纳税人，有利于提高个人所得税征管质量，同时避免年终汇算时的大批量退补税申请给税务部门带来的巨大压力。

　　只有纳税人取得两处以上工薪所得或取得综合所得项目中的其他所得的纳税人，由于其相关收入和费用扣除需要进一步界定，才需进行年度所得综合申报。

　　具体来说，一是对工薪所得来源于两处以上的纳税人，由为其缴纳社会保险的单位履行累计预扣义务，可允许每月进行一次费用扣除；其他渠道的工薪所得，按法定扣除率扣除费用后，直接按照当期收入所适用的累进税率实行源泉扣缴。二是对于没有工薪所得但有综合所得项目中其他所得来源的纳税人，可允许每月按法定扣除率进行一次费用扣除，再按照当期所得额所适用的累进税率实行源泉扣缴。三是对于既有工薪所得又有综合所得项目中其他所得来源的纳税人，对于综合所得项目中的其他所得，按法定扣除率扣除费用后，按照当期收入所适用的累进税率实行源泉扣缴。

　　第三，明确扣缴申报及税款缴纳时限。鉴于个人所得税纳税人存在数量多、流动性强、较分散的特点，为确保税款及时入库，扣缴申报缴纳时限不宜过长，建议要求扣缴义务人应于支付时即自行扣取税款，并于次月15日前进行代扣代缴申报，并于申报后7日内将税款缴纳入库。但如所得人为非居民纳税人，扣缴义务人应于给付后7日内进行代扣代缴申报，并于申报后7日内缴纳税款。

　　加快完善自行申报制度

　　自行申报是目前我国个人所得税征管中的薄弱环节，但混合税制下综合所得的个人所得税必须要求纳税人自行申报，在源泉扣缴的基础上，积极推行自行申报，两者相结合，才能确保新税制的顺利施行。为此我们建议：一是明确纳税人自行申报纳税义务和违法罚则，督促纳税人自行申报。二是根据税制设计简单实用的申报表，提高纳税人自行申报的积极性。三是简化申报流程，提供多元化申报方式，方便纳税人自行申报。

　　制定年度结算申报和调查核定制度

　　第一，以个人为单位合理确定年度自行结算申报的对象。课税单元包括家庭、个人或纳税人可在家庭与个人之间进行选择三种方式。从中国国情来看，我国居民家庭结构复杂，个人家庭信息不完全，难以确定同一课税单位的家庭成员，家庭的收入、支出与财产情况不易获得并确定。在税收征管工作实践中，确定有差异的以家庭为单位的费用扣除标准会大大增加征纳双方的成本，增加税法执行的难度。而且基于国际经验和我国征管实际，改革宜采取渐进的形式，在综合与分类相结合的税制模式下，应以个人为基本课税单位，同时允许纳税人自行选择“家庭”为纳税单位，但鉴于“家庭”概念的不确定性，应明确选择“家庭”作为纳税单位时，应采取夫妻联合申报方式进行。同时，要充分考虑个人和家庭的各类生计支出与赡养抚养支出，扣除标准应与年消费者物价指数挂钩，3年左右调整一次，对综合所得的费用扣除标准实行动态管理，对分类所得的费用扣除采取比例扣除的形式。

　　第二，科学设计年度结算申报的内容。为方便纳税人自行申报，也便于税务机关的稽核比对，需要科学设计年度结算申报内容。

　　可采取的方法之一是设置简式和一般两种申报表，分别适用不同对象。对同时符合下列条件的可使用简式申报表：所得类别仅为薪资、利息、股利、稿酬所得，全年收入在12万元以下；采用标准扣除额和无特别扣抵税额。简式申报表主要包括所得类别、金额、标准扣除额、适用税率、应纳税额、应补退税额等项目。除简式申报表以外的纳税义务人均应使用一般申报表。一般申报表建议采用主表和附表形式，充分反映纳税人的应税所得收入及成本信息，附表作为主表中相应项目的具体组成或计算过程，二者之间存在严格的钩稽关系。

　　方法之二是设计一张统一的主表，同时设计一张附表。主表反映纳税人收入的综合收入情况。附表内容包括以下五类：一是适用仅取得工薪收入的申报表；二是适用取得工资薪金、劳务报酬、稿酬、特许权使用费所得的申报表；三是适用个体工商户生产经营、对企事业单位承包承租、个人独资和合伙企业纳税人申报表；四是适用取得分类所得性质纳税人申报表，如股权转让所得、股息红利所得等；五是年所得12万元以上纳税人综合申报表。制定分类附表的意义在于，可将申报表分类稽核或按照纳税人收入额高低进行选择性稽核，既有侧重性又有针对性，同时还可节约税收成本。

　　第三，明确制定年度结算申报流程要素。年度结算申报的各要素，既关系到税收征管的质效，又要从方便纳税人的角度出发考虑，我们建议年度结算申报于每年3月31日前由纳税义务人自行办理申报，也可以通过合法有效手续委托第三方进行申报；为方便税务机关税源监控和税收稽核，纳税人原则上应向所属地即户籍所在地或实际居住地税务机关办理年度结算申报，申报地点一旦确定不得随意变更，确需变更需经原申报地税务机关批准同意；年度结算后应补退税款的，于结算地缴纳或申请退税，需补税的应于3月31日前申报缴纳，需退税的也应于3月31日前办结结算并提交退税申请，税务机关应在规定期限内予以办理。

　　第四，调查核定。年度结算受理机关应按适当比例对纳税人结算申报数据进行检查比对，经调查确定存在漏报或少报的，应根据调查结果进行处理处罚，有最低扣除额的只能适用最低扣除额。对难以掌握境外收入的纳税人可依据法定程序对应纳税收入进行核定。

　　修订罚则加大处罚力度

　　相比其他国家，我国个人所得税法对违法行为的处罚力度较小，使纳税人违法成本远低于其取得的经济利益。因此，我们建议加快完善税收罚则，大力提高对个人所得税违法行为的处罚标准。主要包括：

　　一是对违反扣缴规定的处罚。为确保代扣代缴工作为整个个税征管奠定良好的基础，建议加大对违反扣缴规定的处罚力度，我们建议对未按规定代扣代缴税款的扣缴义务人处以应代扣缴税款金额1倍～3倍的罚款。二是对未办理结算申报的处罚。对应办理未办理年度结算申报的纳税人，应限期改正，对未造成少缴税款的可处2000元以下罚款，对造成少缴税款的可处以少缴税额3倍的罚款。三是对虚假申报的处罚。对已办理结算申报纳税人，发现其存在虚假申报，造成少缴税款的可处以少缴税额2倍的罚款。

　　总之，建立健全源泉扣缴和年度申报相结合的征管模式是个人所得税制的基础性制度，是推进中国个人所得税改革的重要举措。