（新华日报 2010-08-17）

坚定信心 攻坚克难
推动医改工作向纵深发展
江苏省人民政府副省长 何 权

　　深化医药卫生体制改革，是党中央、国务院着眼经济社会发展全局作出的重大决策，也是一项惠及全民的重大民生工程。当前，深化医改工作进入了攻坚克难的新阶段。我们要切实把思想认识统一到中央和省委省政府的决策部署上来，坚定信心，勇于探索，开拓进取，扎实工作，确保医改取得预期成效。

　　一、紧紧围绕“保基本、强基层、建机制”落实医改各项任务

　　中央一再强调，在推进改革过程中，一个重要原则就是“保基本、强基层、建机制”。各地各有关部门要紧紧围绕这一原则开展工作，切实把医改各项任务落到实处。

　　（一）立足保基本，提高基本医疗保障和公共卫生服务水平。基本医疗保障方面，在巩固扩大覆盖面的同时，把重点放在提高保障水平和经办服务水平上。通过提高筹资水平和封顶线、降低起付线和个人支付比例、推行住院统筹与门诊统筹相结合、合理控制医保基金结余率等措施，不断提高医疗保险待遇水平。加强基本医疗保障服务管理，完善医保付费方式，构建合理就医导向机制。公共卫生服务方面，认真实施基本公共卫生服务和重大公共卫生服务项目，严格执行服务标准，切实加强资金管理，加大日常监管力度，不断提高项目实施的质量和效率。

　　（二）着力强基层，全面增强基层医疗卫生机构服务能力。积极推进工作重心下移，把更多的财力、物力投向基层，把更多的人才、技术引向基层，切实增强基层的服务能力。在农村，加强县医院标准化建设，加快乡镇卫生院规范化建设步伐，推进乡村卫生机构一体化管理，继续巩固完善三级医疗卫生服务网络。在城市基层，重点是加强社区卫生服务机构标准化建设，完善设施配套、科室设置、服务流程和规章制度。增强城乡基层医疗卫生机构服务能力，必须在软件建设上下更大功夫。要着力提升基层医疗卫生人员技术水平，积极转变基层医疗卫生机构服务方式，使更多的城乡居民不出社区、不出乡村就能看病。

　　（三）突出建机制，促进深化医改持续健康推进。一是健全基本药物采购使用机制。把推进和完善基本药物制度放在今年医改工作最突出的位置，进一步扩大实施范围，确保年底前在全省60%的县（市、区）政府办基层医疗卫生机构实施这项制度。要在目录品种管理、招标采购、配备使用等方面抓紧建立健全相关机制，使这项制度持续健康地实施。二是完善基层医疗卫生机构补偿机制。以县（市、区）为单位，在省定基层医疗卫生机构编制配备范围内，明确本地区人员编制配备标准。在此基础上，按照“核定任务，核定收支，绩效考核补助”的要求，落实政府补助经费，确保基层医疗卫生机构正常运转。三是建立医改资金筹措机制。调整财政支出结构，完善政府对公共卫生、基层医疗卫生机构和基本医疗保障的投入机制，落实公立医院政府补助政策，保证政府卫生投入增长幅度高于经常性财政支出增长幅度，保证医药卫生体制改革所需资金。同时，健全资金使用管理办法，严防发生违法违规行为。

　　二、着力研究解决医改重点难点问题的路径

　　医药卫生体制改革总体方向清晰、重点任务明确，但由于这项改革涉及面广、复杂程度高，加上各地情况差别较大、基础条件不一，有些重点难点问题需要深入研究，进一步探索解决路径。

　　（一）建立健全基层医疗卫生机构绩效考核制度。在考核导向上，要突出公益性，坚持社会效益优先，促进服务质量和水平的提高。在考核内容上，要突出服务效率，合理量化，综合评价，实现多劳多得、优劳优得。在考核方式上，要突出群众参与，将行政部门考核与群众满意度调查结合起来，将专业评估与群众感受结合起来。在考核结果运用上，不仅要把考核结果作为财政核拨补助经费和绩效工资的依据，而且要作为基层医疗卫生单位负责人评价、任用的依据。同时，指导基层医疗卫生机构做好内部绩效考核工作，形成以岗位责任和绩效为基础的奖惩机制。

　　（二）努力拓展基本公共卫生服务内容、提升服务层次。一方面，要将现有项目做深做细，提升服务层次。结合目前项目实施情况，逐步提高标准，改进服务方式，增强服务群众的贴近度和控制危险因素的有效性。另一方面，适当增加服务项目，拓展服务内容。根据当地主要健康问题，按照干预措施的投入产出比，结合财力状况和基层医疗卫生机构服务能力，科学筛选新增服务项目，使公共卫生服务真正惠及广大群众。

　　（三）高起点规划和推动卫生信息化建设。一是要认真研究制定区域卫生信息化建设的总体方案，根据医改的目标和方向，按照整体设计、系统集成、分步实施、突出重点、实用高效的原则，提出切实可行的建设目标和任务。二是要加快建设以居民健康档案为基础的区域卫生信息化平台，逐步将疾病控制、医疗服务、医疗保障等业务系统整合、联通起来。三是要同步推动医疗卫生系统的纵向和横向合作，对医疗管理与服务等进行整合规范，促进分工协作、双向转诊等机制的建立，有效降低医疗成本，提高医疗服务质量效率和公平程度。

　　（四）扎实推进公立医院改革试点。一是上下联动，建立完善公立医院与基层机构的分工协作机制。研究制定公立医院设置规划，合理确定公立医院数量和规模，优化结构和布局。加快建立社区首诊制度和双向转诊制度，努力形成公立医院与基层机构之间长期稳定的、制度性的分工协作机制。二是内增活力，健全有激励有约束的公立医院内部运行机制。进一步深化人事制度改革和内部分配制度改革，强化绩效考核，激发员工的积极性和创造性。坚持以病人为中心大力改善服务，优化诊疗流程，规范医疗行为，改善就医环境，减轻群众看病负担。按照精细化的要求，加强医院成本核算和控制，提高管理效率。三是外加推力，建立多元办医的竞争机制。进一步完善政策体系，鼓励支持和引导各类资本进入医疗服务领域，营造各类医疗机构共同发展、有序竞争、富有活力的环境，通过竞争机制的作用，进一步提高医疗服务质量和水平。同时，加强行业监管，引导社会办医依法经营、严格自律、健康发展。

　　（五）加快培养使用农村卫生人才。一是加强培训工作。采取“务实进修”等办法，组织乡镇卫生院医生到县医院、县医院医生到三级医院层层进修，提高在职人员技术水平。二是大力培养一批人才。进一步做好农村定向免费培养大专生工作，并积极为农村基层免费培养本科层次医学人才。三是构建人才培养使用长效机制。建立和实施住院医师规范化培训制度，制定完善基层卫生人才培养、使用、评价和激励办法，努力用好的制度和机制留住人才、用好人才。

　　三、切实加强医药卫生体制改革组织实施工作

　　各级政府要强化对深化医改的组织领导，把这项工作摆上重要位置，坚持不懈地加以推进。要层层落实责任，细化分解工作指标，推动各项工作任务的落实。进一步完善组织领导体系，构建分工明确、上下畅通、运转高效、执行有力的工作机制，使各项医改任务和政策措施能够及时有效地落实到基层。加强对医改重要问题的研究，搞好部门和部门之间、任务和任务之间的配合衔接，形成推动改革的强大合力。坚持把督查考核作为推动医改的重要抓手，建立健全逐级督查、定期督查、随机抽查等制度，加强对改革进展和效果的考核评价，对各项任务进行动态监督管理，及时查找不足，落实整改措施。充分发挥各地的主动性和创造性，因地制宜制定具体方案，探索有效的形式和办法。对具有普遍指导意义的创新做法和成功经验进行总结提炼，采取多种形式，及时加以推广，充分发挥典型引路和示范带动作用。
 

全省深化医药卫生体制改革工作取得初步成效

　　一年来，我省各地各有关部门认真贯彻中央和省委省政府决策部署，有力有序推进深化医药卫生体制改革各项工作，取得了初步成效。

　　一、基本医疗保障制度不断完善 

　　各地以扩大覆盖面、提高保障水平为重点，大力推进基本医疗保障制度建设。一是加快实现制度全覆盖。重点推进困难破产企业职工、大学生、灵活就业人员和贫困人口参保。全省城镇职工医保、城镇居民医保和新农合制度基本建立，到今年6月底，参保参合人数分别达到1764.5万、1369万和4360万，城乡医疗保障覆盖率超过95%。二是进一步提高保障水平。全省城镇职工医保、城镇居民医保、新农合政策范围内医疗费用报销比例分别达到79%、54.5%和58.9%，同时对部分重病患者开展医疗救助，减轻参保人员医药费用负担。三是着力改善管理服务。稳步推进市级医保统筹，探索支付方式改革，合理控制资金结余率，提高基金使用效益。加强医保管理信息系统建设，部分地区实现刷卡实时联网结算。

　　二、基本药物制度建设进展顺利

　　首批37个县（市、区）组织实施基本药物制度，基层医疗卫生机构门急诊量显著增加，最高的增幅达20%；门急诊次均费用下降20%―40%，药价平均降幅达40%左右，减轻群众药品费用负担2.34亿元。一是抓好基本药物集中采购和统一配送。以县（市、区）为单位在省药品招标平台上集中采购基本药物，在中标（入围）的本市配送企业中选择1―2家负责基本药物的配送服务。二是规范基本药物配备使用。建立健全基本药物配备使用制度，清理目录外药品，政府办基层医疗卫生机构以及绝大多数村卫生室均配备使用了基本药物，并实行零差率销售。三是着力落实配套政策。大部分实施地区在重新核定编制基础上，采取先预拨、后结算的方法，对基层医疗卫生机构运行进行补助，财政预拨资金基本落实到位，市、县两级预拨补助资金已达2.07亿元。将基本药物纳入医保报销目录，报销比例明显高于非基本药物。

　　三、基层医疗卫生服务体系进一步健全

　　围绕建设城乡15分钟健康服务圈，从硬件和软件两方面入手，提高基层医疗卫生机构服务能力和水平。一是加强基层医疗卫生机构基础设施建设。省和各地继续加大投入，改善城乡基层机构服务条件。2009年省扶持经济薄弱地区完成97个社区卫生服务中心、300个乡镇卫生院基础设施建设和115个社区卫生服务中心、3000个村卫生室基本设备配备任务。二是提高基层卫生队伍水平。继续采取培训、招募、对口支援等措施，加强基层医疗卫生队伍建设。全省33家三级医院与91家县级医院建立起长期对口协作关系。三是改革基层医疗卫生机构服务模式。各地强化综合服务、连续服务和上门服务，引导门诊服务下沉到基层。积极探索建立绩效考核制度，推行以岗位设置、全员聘用为核心的人事制度改革，将个人工作报酬与工作实绩挂钩，充分调动医务人员的积极性。

　　四、基本公共卫生服务逐步均等化

　　按照“业务用房够用实用、设备装备基本配套、队伍素质明显提高”的要求，加强公共卫生服务体系建设，全省公共卫生机构服务能力不断提高。各地均按照每人每年不低于15元标准落实公共卫生服务经费，最高的达33元。加强公共卫生服务资金管理，基本做到专账管理、专款专用。全面实施9类22项基本公共卫生服务项目，在加大艾滋病、结核病、血吸虫病等重大传染病防治工作力度的同时，有序推进对15岁以下人群补种乙肝疫苗、农村妇女“两癌”免费检查等重大公共卫生服务项目，各项任务得到较好落实。

　　五、公立医院改革试点开始启动

　　省制定出台公立医院改革试点实施指导意见，各地从实际出发开展多种形式改革探索，有的探索以集团化为载体的公立医院改革途径，强化医疗资源纵向整合，促进分级诊疗和双向转诊；有的积极推进投资主体多元化，加快形成多元办医格局；有的以调动医务人员积极性为重点深化医院内部改革，完善人事分配制度，创新内部管理和运行机制，为今后全面推开公立医院改革积累经验。

[各地交流]

苏州：城乡基本医疗保障水平不断提高

　　苏州市着力建立完善基本医疗保险、大额医疗费用社会共济、地方补充医疗保险、社会医疗救助“四位一体”的医疗保险体系，并根据城乡一体化发展的总体要求，实施大市范围统一政策、开展异地结算和经办资源整合工作。在城镇职工医保方面，正式启动全市各统筹区职工医保覆盖范围、保障项目、待遇支付标准、医疗救助办法和内外管理制度的“五统一”工作，计划明年到位。在城镇居民医保方面，整合完善市区居民医保政策体系，实现居民医保、中小学生医保和大学生医保制度并轨、框架统一和基金统一管理，各类参保人员享受相同财政补助标准、相同待遇水平。目前各级财政对居民医保、新农合的补助标准达每人每年280元以上。统筹城乡居民医疗保险，逐步实现新农合与居民医保制度框架的统一，力争到明年全面建立城乡居民医疗保险制度。在保障待遇方面，城镇职工医保和居民医保参保人员在制度规定范围内的医药费用报销比例分别提高到88%和61%左右，新农合参合人员住院医药费用实际补偿比例达47%左右。

镇江：公立医院改革试点逐步展开

　　镇江是国家也是我省确定的公立医院改革试点联系城市，以市第一人民医院和江苏大学附属医院为核心，市区公立医院和社区卫生服务机构全部加入，组建了两大医疗集团。卫生行政主管部门履行出资人职责，负责建立公立医院法人治理结构，确定公立医院规划和发展方向，监督公立医院资产和运营；政府相关部门代表、辖区卫生局负责人、成员医院院长、有关专家和职工代表组成集团理事会和监事会，理事会对出资人负责，就医院运营中的重大事项通过全体会议形式进行决策；医疗集团院长对理事会负责，拥有医院的经营管理和人事管理权。同时，在理事会、医疗集团、成员医院、具体科室和医务人员之间，建立分级分层的绩效考核评估体系。在具体运作管理上，通过集团内部医院功能布局的调整和资源的整合，促进医院资源的集约利用；通过集团大医院对社区的辐射、帮扶，建立了集团医院与社区卫生服务机构的科学合理分工机制和双向转诊绿色通道；通过以绩效考核体系为核心的内部人事分配制度改革，有效调动医务人员积极性。目前，两大集团已形成较为完善的运行机制，全面进入实质运行。

无锡：基层医疗服务体系建设全面推进

　　无锡市切实加强对基层医疗卫生服务体系的布局建设、财政投入和统一管理，全面提升服务能力和水平。在布局方面，确保每个街道（乡镇）有1所政府举办、独立建制的社区卫生服务中心，每个社居委（行政村）或3000至5000服务人口设立一个社区卫生服务站，满足10―15分钟服务圈的设置标准。同时，市、区两级财政加大投入，保证各项社区卫生服务运作经费需求，2010年，全市社区卫生服务经常性财政投入按常住人口计算已达到52元/人以上。在此基础上推行惠民服务，主要包括：为居民免费建立健康档案、对经济困难居民实行两免四减半(免普通门诊的挂号费和诊疗费,床位费等费用减半)、为辖区60岁以上老人每2年免费体检一次，药品统一配供并取消药品加成，数字化摄影（CR）检查等收费统一按一类医院收费标准的70％执行。在管理上，城乡社区卫生服务站人、财、物全面由城乡社区卫生服务中心统一管理，同步纳入收支两条线管理范围，同步实施人员管理、机构标识、药品购销、财务核算、服务项目、信息平台、制度建设、考核标准等“八统一”规范管理，牢固构建统筹城乡、协调发展的基层医疗卫生服务网点。

南通崇川：积极促进基本公共卫生服务均等化

　　南通市崇川区坚持以基本公共卫生服务项目为抓手，创新管理机制、工作平台和工作体制，推动基本公共卫生服务均等化工作全面开展。一是创新管理机制。推行公共卫生工作重点单位、重点项目管理制度。对在季度督查、年中和年度检查中总体成绩落后的单位列为重点管理单位，对存在问题较突出的项目列为重点管理项目，要求实施挂牌整改。为加强对农村妇女“两癌”检查工作的领导，成立了以卫生局局长为组长的崇川区农村妇女宫颈癌和乳腺癌检查项目工作领导小组。二是创新工作平台。在市区率先实施妇幼卫生信息系统，有效提升了妇幼卫生科学化管理水平。在全市率先开展计划免疫叫号服务系统，有效解决了排队拥挤现象。充分发挥基层流动人口管理网络的作用，流动儿童建卡率达98%以上。三是创新工作体制。区政府将社区计生专干转型为计卫专干，承担相关公共卫生基础工作。同时充分应用社区流动人口协管员队伍资源，承担0-7岁流动儿童和外来人口孕产妇信息的登记和报告工作，使流动儿童和孕产妇管理得到加强。

徐州铜山：基本药物制度实施“药价降一半” 

　　铜山县作为首批实施基本药物制度的地区，自今年2月起，在全县所有政府办基层医疗卫生机构和村卫生室实施了基本药物制度。在经费保障上，该县采取“核定任务、核定收支、绩效考核补助”的办法建立健全经费补偿机制，将所需补偿资金纳入财政预算。目前除省补资金外，该县财政已累计投入资金2800万元，保证了基层医疗卫生机构的正常运转。在规范操作上，该县在基本药物品规选择、药品采购、配送企业选择和基层医疗机构药品配备等各个环节坚持“科学、规范、公开、公平、公正”的原则，保证了基本药物制度的实施效果。目前，全县26家乡镇卫生院及433家村卫生室基本药物零差率销售运转情况良好。截至7月20日，全县累计零差率销售药品3279万元，如果按国家零售指导价则销售金额为6597万元，药品售价平均降低了50.3%，其中，乡镇卫生院药价平均降幅达49.9%，村卫生室药价平均降幅达50.9%，群众真正得到了实惠。
 

苏州市平江区白塔社区卫生服务中心工作人员在向居民解释国家基本药物制度的相关政策。

无锡锡山区正在开展农村妇女“两癌”免费筛查工作。

扬州市广陵区文峰街道社区卫生服务中心门诊大厅。