以构建政府会计制度实现财政纲举目张

　近日，国务院总理李克强在国务院第二次廉政工作会议上表示，将严格公共资金管理和监督，把政府所有收支全部纳入预算管理，严格会计制度，为公共资金装上“安全锁”、“防盗门”。

　　自中央出台八项规定和国务院推出“约法三章”以来，部分地方和部门的违纪现象虽多有存在，但公共财政浪费问题有所缓解。不过，人们仍然有理由关注其成效的可持续性。而要避免运动式执法，亟须通过制度化、规范化的制度完善财政预算管理体制。

　　目前规制政府财政预算收支行为的法律主要为《预算法》，且现行《预算法》主要基于部门预算框架之上，更多是一个规范政府财政收支年度预决算的现金流量表，而且其主要规制的是年度财政预算收支，缺乏对跨年度预算收支的有效规制，更缺乏一套有效的政府会计制度，以清晰厘清政府的资产负债结构。目前的部门预算主要是基于各部门上年度的汇总支出基数，而非零基预算，这使各部门为争取更多预算，而在年底集中花掉年度可能结余的资金。

　　同时，政府会计制度也不应缺位。缺位会令政府的财政预算无法有效反映自身的可承载能力，可能导致旨在以减税为主的税改往往变相为增税;同时，这种缺位还令近年来地方政府的债务产生了井喷和失范。此外，过长的转移支付，不仅衍生出各种“跑步钱进”现象，而且各种挪用、贪腐和权责失配现象相当突出。

　　因此，严格公共资金管理和监督，需尽快推出政府会计制度，要求各级政府全口径编制政府资产负债表，以便市场基于政府资产负债表、年度收支现金流表等，为各级政府确立市场信用，防止中央和地方政府的市场信用混搭，以及由此导致的权责不清，并使政府财政预算不再局限于年度预算，而趋向于跨年度的松紧平衡。如目前市场认为地方债存在中央政府隐性担保，属于中央政府或有债务，这不利于市政债的开闸。

　　当然，这一切的前提是明晰政府与市场、社会的边界，唯有通过制度和法律规范权力的行权边界，才能为政府财政预算收支菜单化管理，护航财政预算收支的程序正义，避免权力直接参与经济社会资源的配置。此外，还需推进财事权匹配的分税制改革，以提高财政资源的使用绩效。这要减少转移支付环节对财政资源的耗损，一则应基于财事权匹配做好分税制改革，一则鉴于目前财税改革取向事权上收之安排，中央政府可考虑通过把居民身份证号转为居民社保账号，借助电子政务和发达的金融支付技术，直接把需中央政府履责的公共社会保障服务包打到所需居民社保账户，进而避免过去倚重层级式转移支付所带来的“吃拿卡要”等问题。

　　总之，当前政府会计制度若能尽快推出并付诸实施，将使政府的财政预算管理构建于政府资产负债表和现金流量表之上，做到全口径、全覆盖式管理，助力政府财政预算收支跨年度管理，实现财政预算旱涝保支，并有助于中央与地方政府的信用独立，为市政债开闸提供制度性防护保障。