增值税立法虽然是大方向和大趋势，但完全没有必要为立法而立法。在科学、合理的制度面前，增值税法出台的具体时机并不是那么重要。

　　2015年修订后的立法法明确规定“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能制定法律。增值税是中国第一大税种，营改增之后，其收入将超过全部税收收入的四成。目前中国已经完成了车船税、环境保护税等小税种的立法，制定增值税法已经成为各界共识，只是时机选择的问题。

　　经过2004年~2008年的转型改革以及2012年至今的营改增试点，中国的增值税制度已经基本与国际保持一致。因此，有些学者认为增值税立法的时机已经到来，应当抓紧制定增值税法。在肯定这一判断的同时，应当清醒认识到，增值税制度还有待完善。

　　增值税是世界各国普遍开征的优良税种。其优良性主要体现在税收中性上，即不干预企业的经营决策。确保其优良性的主要制度包括单一税率、普遍抵扣和仅对消费品征税。目前中国的增值税尚未真正实现上述目标。

　　建议取消17%和13%两档税率
　　经过营改增试点，中国增值税已经形成17%、13%、11%、6%和0五档税率，这在全球是不多见的。多档税率的存在使得增值税的中性特征大打折扣，不仅增加了制度本身的复杂性，增加了企业成本，给税收征管也带来了不小的挑战。目前各国基本上保持三档税率：基本税率、低税率和零税率，新加坡等国则仅有基本税率和零税率。建议在下一步试点中将增值税的五档税率合并为三档，取消17%和13%两档税率。

　　虽然有学者提出，欧洲各国增值税税率均在20%上下，中国增值税税率并不高，但这仅是表面现象。欧洲各国增值税的高税率并未带来增值税的高税负，主要原因在于其征税范围较窄，且其间接税基本就是增值税，不像中国还有城建税、教育费附加和地方教育费附加等。再加上中欧在税制结构、经济发展水平和历史文化传统等方面存在诸多差异，不宜以欧洲增值税税率作为衡量中国增值税税率高低的标准。从中国周边国家和地区来看，中国增值税税率属于较高水平，如韩国、澳大利亚、印度尼西亚、菲律宾、泰国、越南和老挝等税率为10%;日本税率为5%，2014年提高至8%;新加坡税率为7%;加拿大、中国台湾地区税率为5%。如果再考虑中央确定的降低间接税比重的目标，中国增值税税率须较大幅度降低，保持11%、6%和0三档税率是比较适宜的。

　　建议对投资品不征税或免税
　　多数国家的增值税均严格限定在消费品领域，如日本干脆将其称为消费税。中国增值税和营业税从未限定于消费品领域，对投资品也征收增值税和营业税，如住房、保险产品、理财产品、信托产品、期货和黄金等。对投资品征收增值税干扰了个人和企业的投资决策，增加了投资成本，扭曲了税负转嫁的通道，同时为房地产税、资本利得税的开征设置了障碍。

　　建议在未来的改革试点中，扩大对投资品和投资活动的不征税和免税范围，为房地产税、资本利得税的开征留下空间。

　　建议取消简易计税方法
　　中国目前的增值税和营改增制度中存在大量的小规模纳税人和简易计税方法，它们不实行税额抵扣法，割裂了增值税的抵扣链条，在某种意义上又回到了落后的产品税和营业税上，与增值税中性的特征基本上无关。多数国家没有类似中国的小规模纳税人制度和简易计税方法，仅将经营者分为增值税纳税人和非纳税人，对非纳税人一律实行增值税免税制度，即将其视为最终消费者，对增值税纳税人则一律实行税额抵扣法。

　　中国目前对月销售额3万元以下的小规模纳税人实行免税政策，已经具备取消小规模纳税人的制度基础。营改增中增加的简易计税方法是过渡性制度。建议在未来的改革试点中，直接取消小规模纳税人制度和简易计税方法。一方面进一步降低小型微利企业的增值税负担，另一方面为增值税制度的简化、征管成本和纳税成本的降低奠定基础。

　　建议从交易实质合法性角度加强征管
　　中国的增值税专用发票管理制度可能是世界上最严格的。增值税专用发票制度仅仅是增值税抵扣的辅助制度，该项制度一旦过于严格就会走上重形式而轻实质的管理道路，可能带来两个弊端：一是大量实质合法的交易行为因无法取得符合规定的发票而无法抵扣进项税额，增加合法经营者的负担，促发合法经营者违法的动机。二是大量实质不合法的交易行为因取得了符合规定的发票而可以抵扣进项税额，“羊群效应”导致越来越多的企业仅关注发票形式的合法性而不考虑实质交易的合法性，从而引发群体性发票违法行为。多数国家并无严格的发票管理制度，有些国家甚至根本就没有类似中国的发票，但其增值税仍然管理得井井有条。这说明了发票制度仅仅是辅助性制度，而非根本性制度。

　　建议在未来的营改增试点中，进一步降低对增值税专用发票的形式性要求，转而从交易的实质合法性角度来加强增值税征管，真正让实质合法的经营者可以充分抵扣其已经缴纳的进项税额，减少实质不合法但仅凭合法发票就能抵扣进项税额的情形。

　　增值税是中国第一大税种，其制度设计是否科学、合理，在很大程度上决定了中国整体税制结构是否科学、合理。应总结经验和借鉴国际成熟制度，在广泛征求专家学者和纳税人意见的基础上充分试点，设计经得起时间和实践检验的制度。增值税立法虽然是大方向和大趋势，但完全没有必要为立法而立法。在科学、合理的制度面前，增值税法出台的具体时机并不是那么重要。

　　(作者：中国政法大学副教授，中国财税法学研究会副秘书长)